中國(guó)改革已近臨界點(diǎn)，城鎮(zhèn)化被視為最可能的改革突破口，而如何在土地改革上尋求破題則是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的關(guān)鍵所在。 近期，由中國(guó)金融四十人論壇課題組完成的《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》報(bào)告（下稱“報(bào)告”），從新型城鎮(zhèn)化的視角下，為我國(guó)土地制度的改革，描繪了極其詳盡的頂層設(shè)計(jì)。 “新型城鎮(zhèn)化形勢(shì)下需要加快土地制度改革，改革目標(biāo)是提高土地利用效率，促進(jìn)房?jī)r(jià)合理回歸，保障我國(guó)糧食安全，解決城鎮(zhèn)化融資問(wèn)題?！眻?bào)告提出，改革建設(shè)用地供地方式；允許地方政府發(fā)行市政債；征收房產(chǎn)稅；轉(zhuǎn)變糧食自給觀等八項(xiàng)重大建議。 這份報(bào)告是“中國(guó)金融四十人論壇”內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)領(lǐng)域一攬子方案》的子課題之一。此前，課題組還公布了《新形勢(shì)下對(duì)外開(kāi)放的戰(zhàn)略布局》。 以土地“當(dāng)量”換總量 從今后十年來(lái)看，中國(guó)城鎮(zhèn)化仍然需要增加建設(shè)用地。原因在于，有2億左右農(nóng)村流動(dòng)人口及其家庭成員入城定居，市政公用設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平還會(huì)進(jìn)一步提高，這都需要持續(xù)、穩(wěn)定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地投入作為基本保障。 提出土地制度改革具體建議及配套措施時(shí)，報(bào)告給出的第一條建議就是，大幅擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃。而擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地，面臨的最大約束是18億畝耕地紅線的問(wèn)題。 一直以來(lái)，中國(guó)地少人多。作為世界第一人口大國(guó)，中國(guó)用全球7%的耕地養(yǎng)活了世界22%的人口，成功解決13億人吃飯的問(wèn)題。堅(jiān)持世界最嚴(yán)耕地制度，嚴(yán)守18億畝耕地糧食安全警戒線，長(zhǎng)期被視為中國(guó)發(fā)展過(guò)程中的不二選擇。 “在過(guò)去若干年內(nèi)，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策在保護(hù)耕地、確保糧食安全等方面發(fā)揮了重要作用。”報(bào)告稱，嚴(yán)控土地供給、嚴(yán)控市場(chǎng)需求的管理方式造成土地資源的價(jià)格扭曲，既不利于優(yōu)化土地資源配置，而且還導(dǎo)致人地矛盾突出，城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給緊張。 與此同時(shí)，報(bào)告認(rèn)為，堅(jiān)守18億畝耕地紅線的政策只是對(duì)耕地總量的控制，缺乏對(duì)耕地質(zhì)量的保護(hù)。目前，我國(guó)18.26億畝耕地中，中低產(chǎn)田13億畝。70%的耕地由于農(nóng)田使用過(guò)量化肥、農(nóng)藥、工業(yè)污水排放等原因已受到污染，影響了我國(guó)糧食安全。 基于這一分析，報(bào)告提出了土地“當(dāng)量”的概念，破題上述矛盾。 所謂土地“當(dāng)量”，類似于標(biāo)準(zhǔn)煤的概念，即把各類具有不同糧食生產(chǎn)能力的耕地基于某一產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)折算為標(biāo)準(zhǔn)值，用以對(duì)不同地域、自然條件和生產(chǎn)能力的土地進(jìn)行統(tǒng)一計(jì)量、核算、評(píng)估和交易。 “以土地‘當(dāng)量’作為土地計(jì)量、核算的標(biāo)準(zhǔn)后，不同地區(qū)的耕地和建設(shè)用地就有了統(tǒng)一的計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，這樣就可以在全國(guó)范圍內(nèi)建立土地‘當(dāng)量’交易市場(chǎng)，同時(shí)可以改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實(shí)物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線?！眻?bào)告還提出要轉(zhuǎn)變糧食自給觀。 上世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)糧食平均自給率達(dá)100.5%。近幾年有所下降，2009年、2010年、2011年和2012年也分別達(dá)99.6%、99.1%、99.2%和97.7%。主要是因?yàn)槲覈?guó)把大豆納入糧食中統(tǒng)計(jì)，近幾年我國(guó)大豆進(jìn)口較多，2010年以來(lái)每年進(jìn)口量都在5000萬(wàn)噸以上，2012年進(jìn)口量達(dá)5800多萬(wàn)噸。 “從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國(guó)糧食安全的底線。”報(bào)告認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易與投資，一方面適度擴(kuò)大糧食進(jìn)口，另一方面鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)投資“走出去”，這將有利于緩解國(guó)內(nèi)耕地、水資源緊張壓力。 松綁“土地財(cái)政” 與城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張相關(guān)聯(lián)，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化面臨的一個(gè)重要問(wèn)題是高房?jī)r(jià)，而政府過(guò)分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房?jī)r(jià)，阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。 在當(dāng)前建設(shè)用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導(dǎo)致土地價(jià)格高企，房地產(chǎn)價(jià)格上漲；另一方面政府財(cái)政過(guò)度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。與此同時(shí)，大量征地與被征地主體之間的利益平衡也變得越來(lái)越困難，由于補(bǔ)償或者安置問(wèn)題導(dǎo)致的群體性事件逐漸突出。 萬(wàn)得數(shù)據(jù)顯示，2010年到2012年，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為29398億元、33477億元、28886億元，占同年政府財(cái)政收入的比重分別為35%、32%、25%，占同期GDP的比重分別為7%、7%、6%。 大量的城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金都是來(lái)自于土地出讓收入。審計(jì)署的調(diào)查顯示，2010年底政府性債務(wù)有40%左右是要靠土地收益來(lái)償還的。 此前，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)說(shuō)，以賺取土地差價(jià)推動(dòng)的舊型城鎮(zhèn)化造成諸多問(wèn)題，并稱“過(guò)去幾十年來(lái)，在這一造城運(yùn)動(dòng)中的土地價(jià)差保守在30萬(wàn)億元左右”。 報(bào)告認(rèn)為應(yīng)改變供地方式，為此還提出了三個(gè)解決方案。“其共同目標(biāo)是減少地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴，發(fā)揮市場(chǎng)資源配置作用。初期可以考慮允許不同地區(qū)選擇不同方案進(jìn)行試點(diǎn)，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，逐步優(yōu)化趨同。” 具體來(lái)看，方案一，改革土地招投標(biāo)拍賣制度為零地價(jià)或低成本價(jià)供地。用地規(guī)劃調(diào)整后，由政府承擔(dān)土地購(gòu)置、開(kāi)發(fā)成本，并向土地使用者（開(kāi)發(fā)商等）按零地價(jià)或接近零地價(jià)的低成本價(jià)格提供建設(shè)用地。項(xiàng)目建成后，銷售價(jià)格不得包含土地價(jià)格或僅能包含低成本土地價(jià)格。 “這樣，購(gòu)房者購(gòu)房時(shí)支付的房?jī)r(jià)不含地價(jià)或僅含低成本地價(jià)，但持有后每年需按房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格的一定比例繳納房產(chǎn)稅?！眻?bào)告稱，此舉可有效降低土地價(jià)格，從而降低房?jī)r(jià)，但在土地供給過(guò)程中容易產(chǎn)生尋租行為，也需要進(jìn)一步研究如何實(shí)現(xiàn)土地資源的有效分配。 方案二，地方政府的賣地收入歸中央。除征地成本外，地方政府所得的賣地收入上繳中央政府，以避免地方政府過(guò)度依賴賣地收入。這一方案對(duì)現(xiàn)行征地制度變動(dòng)較小，但土地價(jià)格不一定能夠下降，而且會(huì)增加中央政府和地方政府之間的協(xié)調(diào)成本。 方案三，政府退出征地過(guò)程，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地供給的市場(chǎng)化。除基礎(chǔ)建設(shè)、公共設(shè)施等用地由政府直接參與征地外，政府不再參與土地征收、出讓過(guò)程，這也是其他國(guó)家和地區(qū)土地制度的一般安排。 報(bào)告認(rèn)為，這一方案的優(yōu)勢(shì)在于土地市場(chǎng)化改革一步到位，理順土地供應(yīng)和價(jià)格決定機(jī)制。但需對(duì)現(xiàn)行土地管理制度做較大調(diào)整，也依賴于農(nóng)村集體決策機(jī)制的完善。 開(kāi)閘市政債 走出“土地財(cái)政”困境后，城鎮(zhèn)化的建設(shè)資金從何而來(lái)？ 回答這一問(wèn)題，可先看看城鎮(zhèn)化的資金需求規(guī)模有多大。中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)盧邁在接受本報(bào)專訪時(shí)估計(jì)，中國(guó)未來(lái)的城市化會(huì)拉動(dòng)50萬(wàn)億元規(guī)模的投資需求。 算法很簡(jiǎn)單，一個(gè)農(nóng)民在城市里要安頓下來(lái)，大概最少需要12萬(wàn)元。目前已經(jīng)有兩億多農(nóng)民在城里面，還有一億多到兩億要轉(zhuǎn)移進(jìn)來(lái)，也即客觀存在總額40萬(wàn)億~50萬(wàn)億元的投資需求。 此前，地方政府獲得城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，主要有兩種方式：土地出讓金和地方政府融資平臺(tái)貸款。2012年末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額已高達(dá)9.3萬(wàn)億，這一貸款被視為銀行風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源之一。顯然，50萬(wàn)億的資金需求，再難靠上述兩種方式獲得。 “允許地方政府發(fā)行市政債?！眻?bào)告稱，在城市政府無(wú)從獲得賣地收入且財(cái)政能力有限的情況下，政府購(gòu)置和開(kāi)發(fā)土地的支出可以通過(guò)發(fā)行市政債籌集，其償付能力即土地開(kāi)發(fā)項(xiàng)目未來(lái)所帶來(lái)的現(xiàn)金流，包括可穩(wěn)定征收的財(cái)產(chǎn)稅、公共設(shè)施及服務(wù)的使用者付費(fèi)、商業(yè)繁榮后帶來(lái)的各種稅收增收等。 其實(shí)，最近幾年地方政府融資平臺(tái)規(guī)模不斷擴(kuò)大，推出市政債，解套“土地財(cái)政”的呼聲就一直不斷。 早在數(shù)年前，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)周小川曾在公開(kāi)場(chǎng)合表示過(guò)，通過(guò)“市政債+財(cái)產(chǎn)稅”的組合，能夠形成約束力有效的資金流在時(shí)間軸上平移，有助于解決中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的融資問(wèn)題，并且“有關(guān)部門正積極研究市政債推出事宜”。 德意志銀行大中華區(qū)首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬駿也對(duì)本報(bào)表示，應(yīng)該大力推動(dòng)市政債市場(chǎng)的發(fā)展。一方面，通過(guò)發(fā)行市政債，可以緩解平臺(tái)再融資和對(duì)銀行還款的壓力；另一方面，市政債市場(chǎng)的發(fā)展也有利于清理地方融資平臺(tái)以及債務(wù)混亂的情況，并使地方政府成為一個(gè)可以評(píng)估信用質(zhì)量的單一實(shí)體。 在具體的操作方式上，報(bào)告從短期和長(zhǎng)期兩個(gè)時(shí)間維度給出了不同的策略。 短期看，如果發(fā)行市政債暫時(shí)在法律上有障礙，可通過(guò)變通的方法設(shè)計(jì)相關(guān)的產(chǎn)品，如項(xiàng)目型地方政府債券等方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。事實(shí)上，當(dāng)前部分城投債就是基于這個(gè)原理。 從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，應(yīng)盡快修訂《預(yù)算法》，允許地方政府發(fā)行市政債。近年來(lái)，我國(guó)債券市場(chǎng)健康快速發(fā)展，也具備了引入市政債的條件。同時(shí)還進(jìn)行了財(cái)政部代地方政府發(fā)債等探索，一些城投債在某種程度上也已與市政債比較接近。（摘錄自騰訊房產(chǎn)上海站網(wǎng)站） |
